За последние десятилетия мало кто повлиял на торговую политику США сильнее Роберта Лайтхайзера. В интервью Foreign Affairs он объясняет, почему система свободной торговли, по его мнению, подорвала американскую промышленность, и предлагает заменить её системой "сбалансированной торговли".
От "американской системы" к эпохе глобализации
Дэн Курц-Фелан: Господин посол Лайтхайзер, спасибо, что согласились на этот разговор, и за вашу сильную статью о новом торговом порядке в нашем майско-июньском номере.
Роберт Лайтхайзер: Спасибо, Дэн. Рад встрече.
Дэн Курц-Фелан: Ваша статья начинается с критики торговой системы, существовавшей до первого срока Дональда Трампа и до вашего назначения торговым представителем США. Вы проводите резкую грань в начале 1990-х, после окончания холодной войны. Что в системе работало до этого и что пошло не так потом?
Роберт Лайтхайзер: Это и есть основополагающая проблема. Многие, включая экономистов, считают действия президента Трампа новшеством и сломом норм. Но если взглянуть на большую историю торговли, он как раз действует в рамках исторической нормы, а аномалией является скорее недавний глобализм.
С самого начала истории США в стране шёл спор между аграрными интересами и сторонниками развития промышленности. Даже представители сельского хозяйства хотели более высоких пошлин, чем сейчас: тогда за их счёт финансировалось государство.
В рамках так называемой "американской системы" пошлины использовались для создания американской промышленности. Это противоречило идее Адама Смита о том, что Соединённым Штатам было бы выгоднее не развивать собственное производство, а снабжать Британию. Если бы мы последовали этому совету, США сегодня были бы совсем другой страной. В этом вопросе Смит, на мой взгляд, был в корне неправ.
Пошлины не только наполняли бюджет, но и помогали развивать производство и технологии. К 1870-м годам США уже имели профициты, а в 1890-х стали крупнейшей экономикой мира, обогнав Великобританию. От Линкольна до Франклина Рузвельта президентами почти всегда были республиканцы, поддерживавшие пошлины. Демократы выступали за более низкие ставки, но не за отказ от пошлин в их современном понимании. Другие страны действовали так же.
Со временем пошлины стали играть меньшую роль, а на первый план вышла промышленная политика — налоговая система, валютный курс, банковское кредитование, система здравоохранения и социального обеспечения, трудовое право. Например, НДС стимулирует экспорт и сдерживает импорт, слабая валюта даёт схожий эффект, а производителям можно предоставлять кредиты по ставкам ниже рыночных. Страны всё шире использовали эти меры, и относительное значение пошлин снижалось.
После Второй мировой войны начался современный период. Было создано Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), прошли девять раундов переговоров, в основном направленных на снижение пошлин. США и Европа включали другие страны в систему, снижая свои ставки сильнее, чем партнёры. С одной стороны, это можно счесть плохой сделкой; с другой — система помогла победить в холодной войне и восстановить Европу и Азию.
К концу 1970-х США всё чаще оказывались в невыгодном положении, а их профициты исчезали. Япония и другие азиатские страны использовали промышленную политику для наращивания экономической мощи. Началась деиндустриализация США. По моему мнению, это отчасти способствовало избранию Рональда Рейгана: так называемые "демократы Рейгана" были рабочими. В 1980-е Рейган предпринял меры, которые сегодня назвали бы протекционистскими, в отношении мотоциклов, специальных и углеродистых сталей, полупроводников и других товаров. Эти шаги были необходимы.
Дэн Курц-Фелан: Вы тогда были заместителем торгового представителя США, верно?
Роберт Лайтхайзер: Да, и мои взгляды уже тогда были такими же, как сейчас.
Затем наступили 1990-е. Берлинская стена пала, возникли безумные идеи о "конце истории". Люди решили, что за глобализацией будущее, что марксизм-ленинизм и тоталитаризм исчезли и теперь все будут жить в счастливом мире свободных рынков и какой-то формы демократии. Всё это оказалось совершенно неверным.
Затем произошло то, что я называю "трифектой глупости": сначала НАФТА, потом Уругвайский раунд, создавший ВТО, и, наконец, крупнейшая ошибка — предоставление Китаю постоянного режима наибольшего благоприятствования. С 1980 года этот режим можно было отменять каждый год, а в 1999-м его фактически сделали постоянным, что открыло Китаю путь в ВТО.
Это не было результатом общего согласия. Решение продвинули администрация Клинтона, её экономисты и ряд республиканцев в Конгрессе. До этого компании не стали бы переносить заводы из США в Китай, поскольку льготные тарифы могли отменить уже в следующем году. После принятия решения началась лавина переноса производства. По грубым подсчётам, было потеряно пять миллионов рабочих мест, не говоря о других негативных последствиях.
В 2016 году Дональд Трамп сделал эту тему одной из главных в своей президентской кампании. После перерыва многие из его подходов по сути сохранялись и при Байдене, а теперь мы пришли к нынешней ситуации.
Китай и три роковые ошибки 1990-х
Дэн Курц-Фелан: Давайте задержимся на Китае. Во многих элементах порядка, основанного на правилах, именно масштаб и скорость подъёма Китая, а также то, что он не изменился вопреки ожиданиям, стали источником тревоги и разочарования. Если бы всё остальное было так же, но Китаю не предоставили постоянный режим наибольшего благоприятствования и членство в ВТО, изменило бы это всю картину? Это и был тот поворотный момент?
Роберт Лайтхайзер: Это было очень важно. Но с конца 1970-х США уже всё чаще оказывались в проигрыше. Торговые дефициты с Китаем существовали ещё до его превращения в нынешнюю экономическую сверхдержаву. Поэтому проблема не только в Китае. Как я писал в статье, раньше нас "закалывали ножами", а с приходом Китая началась "бойня": масштаб изменился радикально.
Япония явно пользовалась нашей слабостью, хотя её положение иное: это союзник США без амбиций стать мировым номером один. Корея также построила первоклассную сталелитейную отрасль благодаря промышленной политике, не имея естественного сравнительного преимущества в стали.
Плохая система стала по-настоящему злокачественной с подъёмом Китая. Он вкладывал в эту модель несравненно больше средств, держал свой рынок закрытым и имел геополитические амбиции. Для понимания масштаба: ВВП Китая как доля от ВВП США сегодня больше, чем совокупный вес Германии и Японии по отношению к США во Второй мировой войне. Это огромная проблема.
Сама система была сломана. Главная причина — почти никто на деле не верит в свободную торговлю, за исключением преподавателей экономики в Гарварде и нескольких англоязычных политиков. Все остальные говорят о свободной торговле, но хотят иметь профицит. Профицит делает страну богаче. Если вы потребляете намного больше, чем производите, то беднеете. Поэтому ответ — не свободная и не так называемая справедливая торговля, а сбалансированная торговля.
Люди часто говорят: "Раньше я был сторонником свободной торговли, а теперь — справедливой". Под "справедливой" обычно понимают примерно равные тарифы. Но дело не только в тарифах. Промышленная политика намного шире. Даже при равных тарифах торговля с Китаем не была бы справедливой при его заниженном курсе валюты, налоговых и трудовых законах, перераспределяющих доход от потребителей к производителям, и закрытом рынке. Все эти элементы нельзя выторговать: их слишком много, и они затрагивают саму суть общественного устройства. Поэтому нужно смотреть на результат — на баланс торговли.
Что США заплатили за торговые дефициты
Дэн Курц-Фелан: Вы описали издержки и потрясения, вызванные торговлей. Но для экономического роста США этот период не был катастрофой, особенно в сравнении с другими развитыми экономиками. Доля США в мировом ВВП не упала так, как можно было ожидать после холодной войны. США сейчас значительно богаче Западной Европы и Японии, а производительность выше, чем у большинства других развитых стран.
Некоторые экономисты, например Адам Позен, предлагают взять выгоды от торговли и намного активнее перераспределять их, проводя адресную региональную политику и переобучение. Что не так с этой альтернативной версией?
Роберт Лайтхайзер: Прежде всего, доля США в мировом ВВП после окончания холодной войны снизилась, а доля американского производства товаров в мировом производстве резко упала.
Рассмотрим все последствия. Во-первых, возникли огромные дисбалансы. США передают богатство за рубеж в обмен на текущее потребление не потому, что американцы жадны, а из-за промышленной политики других стран. Реальный торговый дефицит США, вероятно, ближе к 1,5 трлн долларов, хотя официальные цифры ниже. Даже если взять дефицит в 1 — 1,25 трлн по товарам и услугам, это всё равно передача богатства за границу. Затем эти деньги возвращаются в США в виде покупок американских акций, долга, недвижимости, технологий и других активов.
Чистая международная инвестиционная позиция США — то есть разница между зарубежными активами американцев и активами иностранцев в Америке — составляет минус 27 трлн долларов. Во время администрации Рейгана в текущих долларах она была бы плюс 800 млрд, а 20 лет назад — минус 2 трлн. Важно, кому принадлежит ваша страна.
У Уоррена Баффета есть отличная статья о "Бережливости" и "Расточительности". Он сравнивает страну с фермером, который продаёт землю, чтобы потреблять. В конце концов у него не останется ни земли, ни возможности потреблять. В аналогии Баффета остров Расточительности в итоге работает на остров Бережливости и ничем не владеет.
Во-вторых, экономический рост существенно замедлился. С конца Второй мировой войны до 2000 года средний рост ВВП США превышал 3%, а после — составлял около 2% или немного меньше. ВВП равен потреблению плюс инвестиции, госрасходы и чистый экспорт. Если чистый экспорт составляет минус триллион долларов, этот триллион вычитается из экономики.
Экономисты могут возразить, что американцы зато могут купить седьмой или восьмой телевизор. Но какое это имеет значение по сравнению с передачей за границу наших активов и будущих доходов, которые могли бы достаться нашим детям?
В-третьих, США утрачивают лидерство в инновациях, что естественно вытекает из потери производственного лидерства. Америка по-прежнему впереди, но отрыв сокращается. Австралийский институт стратегической политики отслеживает 74 критически важные отрасли; США отстают от Китая в 66 из них. Пятнадцать-двадцать лет назад таких отраслей было всего три.
Самое важное — крайне негативные последствия для рабочего класса. После вступления Китая в ВТО доходы рабочих почти 15 лет не росли и мало улучшились в следующее десятилетие. На Среднем Западе видны опустошённые города, а неравенство доходов растёт невиданными темпами.
Либерал сказал бы: "Давайте обложим богатых налогами и передадим деньги остальным". Но получатели пособий теряют достоинство, которое даёт труд, — именно оно делает людей счастливыми, помогает сохранять семьи и укреплять общины. Экономическая политика должна создавать рабочие места и таким образом распределять доходы.
Две трети американской рабочей силы не имеют высшего образования — это не маргинальная группа, а сама страна. Продолжительность их жизни теперь на восемь лет меньше. Это так называемые "смерти от отчаяния" — самоубийства, наркотики и алкоголь.
Многие экономисты и разбогатевшие бизнесмены считают главными целями оптимизацию цен и эффективность рынка. В XVIII веке, когда не хватало еды и люди умирали от голода, это могло иметь смысл. Сегодня же после обеспечения национальной безопасности экономическая политика должна развивать экономику и распределять богатство так, чтобы сохранялись семьи и укреплялись общины рабочего класса. Родители должны с надеждой смотреть в будущее своих детей, а дети — гордиться трудом родителей.
Мир, которого хотят эти экономисты, — не мой мир. Для меня главное не то, чтобы футболка стоила как можно дешевле. Гораздо важнее, чтобы, когда я еду по Среднему Западу, я видел людей, гордящихся тем, что они работают и создают продукцию.
Реиндустриализация: где обещанные рабочие места
Дэн Курц-Фелан: Вернёмся к 2017 году, когда вы стали торговым представителем США. Вы ставили цели противостоять Китаю и вернуть производственные рабочие места. Критики сказали бы, что за последнее десятилетие занятость в промышленности так и не восстановилась, хотя многие тарифы и меры промышленной политики сохранил и Байден. Даже Германии, Японии и Франции не удалось сохранить занятость в обрабатывающей промышленности, несмотря на их приверженность этому сектору. А глобальный торговый профицит Китая сейчас выше, чем когда-либо.
Оглядываясь назад, сделали бы вы что-нибудь иначе? Как вы оцениваете результаты?
Роберт Лайтхайзер: Оценивая прошлое, нужно учитывать, каким мандатом мы тогда располагали и убедили ли мы людей в своей правоте. Адам Позен и многие другие никогда не признают Китай угрозой. В то время нам с президентом Трампом нужно было убедить людей, во-первых, что торговый дефицит и другие проблемы торговли действительно важны, а во-вторых, что Китай — экзистенциальная угроза. Трамп заслуживает огромной похвалы за этот перелом. Сегодня никто не пойдёт на общенациональные выборы в США с программой свободной торговли: все поняли, что это была ужасная ошибка.
В первый срок мы сделали столько, сколько позволял имевшийся мандат. Приходилось переубеждать и многих республиканцев. Единственная группа, которую, вероятно, не нужно было убеждать, — профсоюзные демократы, хотя их влияние в партии, к сожалению, снижается. Теперь и многие республиканцы признали необходимость реиндустриализации и угрозу со стороны Китая.
С избрания Трампа в 2016 году до конца 2019-го, то есть до пандемии, показатели были неплохими. Дефицит торговли с Китаем снижался пять кварталов подряд, глобальный торговый дефицит также сокращался, а промышленное производство и занятость росли. COVID исказил показатели как последнего года администрации Трампа, так и начала администрации Байдена. Сейчас мы видим первые всходы, но никто всерьёз не ждёт полной реиндустриализации за два-три года.
Дэн Курц-Фелан: По большинству оценок, число рабочих мест в промышленности даже во второй срок Трампа сократилось примерно на 70 тысяч. Как вы это объясняете?
Роберт Лайтхайзер: От начала первого срока до конца 2019 года в промышленности прибавилось 500 тысяч рабочих мест — это существенно. К началу второго срока унаследованные показатели оказались гораздо хуже, чем считалось: последние 11 — 12 месяцев администрации Байдена принесли потерю 170 — 180 тысяч промышленных рабочих мест. При Трампе спад уже почти остановлен, но реиндустриализация не происходит за год-два.
Экономисты придираются к мелочам, но никто из них не хотел изучать данные за 30 лет, когда мы следовали их рецептам и получили катастрофические результаты. Дайте нам несколько лет, чтобы проверить, удастся ли восстановить промышленность. К неудачной прежней политике мы всегда успеем вернуться.
Первые признаки обнадёживают: динамика занятости стала лучше, число вакансий в промышленности значительно выросло. Капитальные затраты растут, всё чаще начинается строительство новых заводов. Увеличиваются также общий объём производства и индекс деловой активности в промышленности (PMI). Многие показатели за год с небольшим развернулись. Но в итоге система должна создать больше хорошо оплачиваемых рабочих мест, а зарплаты должны расти быстрее инфляции, как это было при Трампе.
Производство нужно для национальной безопасности и глобальной мощи, но также для рабочих мест и доходов. Доля труда в национальном богатстве должна увеличиться по сравнению с долей капитала. Если через десять-одиннадцать лет мы не увидим этого, тогда нужно будет сравнить результат с тем, что могло бы быть при прежней политике, и принять решение.
Дэн Курц-Фелан: Значит, вы просите дать вам возможность провести этот эксперимент?
Роберт Лайтхайзер: Да. Многое уже говорит об улучшении. Прежняя система вела нас к абсолютной катастрофе и к тому же не имела серьёзной интеллектуальной основы: она держалась на мифах и подгонке данных под эти мифы.
Торговая война со всеми или коалиция против Китая
Дэн Курц-Фелан: Во второй срок Трампа во внешнеполитических и торговых спорах заметен поворот в отношении Китая. В первый срок Трамп помог сформировать новый жёсткий консенсус по Китаю. Теперь же он исходит прежде всего из торгового профицита, порой так же жёстко давит на союзников и устанавливает для них сопоставимые, а иногда и более высокие тарифы, чем для Китая. Это не похоже на создание коалиции единомышленников, преимущественно демократических стран, для противодействия экзистенциальной угрозе со стороны Китая. Как вы это объясняете?
Роберт Лайтхайзер: У нас две фундаментальные проблемы, и было бы намного проще, если бы осталась только одна.
Первая — провал торговой системы, из-за которого мы ежегодно передаём за рубеж более триллиона долларов и получаем все связанные с этим негативные результаты. Китай — часть проблемы, но не вся она. Многие страны поддерживают слабую валюту, трудовые и банковские системы, нацеленные на увеличение экспорта в США, и, по сути, забирают наши рабочие места и национальное богатство. Президент обеспокоен этим уже много лет.
Проблему торгового дефицита нельзя решить, вводя пошлины только против одной страны. Нужно либо ввести пошлины для всех, чтобы компенсировать чужую промышленную политику, либо изменить собственную систему, что порождает непростые вопросы об общественном устройстве. Более высокие пошлины следует установить для крупнейших "хищников".
Вторая проблема — сам Китай. Он не только участник первой проблемы, но и самостоятельный геополитический противник США и экзистенциальная угроза. Китай считает себя будущей державой номер один, видит будущее за своей тоталитарной марксистско-ленинской системой, а США и Запад считает клонящимися к упадку. Это не моя трактовка, а их официальная позиция.
Президенту приходится решать обе задачи. Если бы первой не было, можно было бы собрать другие страны в коалицию против Китая. Но приходится искать способ совместить это с решением первой проблемы. Всё больше стран понимают, что свободная торговля не работает, а Китай является проблемой. Никто не помогает нам убеждать другие страны сильнее, чем Си Цзиньпин и Коммунистическая партия Китая.
Первый "китайский шок" ударил прежде всего по США. От второго Америка защитилась благодаря Трампу, хотя его поддержали и многие в Конгрессе. Байден по сути продолжил ту же политику. Я работал с Нэнси Пелоси и Чаком Шумером — они тоже всё понимают. Европа была в значительной мере защищена от первого шока, но второй направлен прямо на неё. Теперь европейцы пытаются объединиться и понять, что делать, хотя им трудно договориться.
Другой вопрос — достаточно ли жёстко мы сейчас действуем против Китая. Мы знали, но не до конца понимали масштаб "узких мест", которые Китай целенаправленно создавал не менее 30 лет, тратя сотни миллиардов долларов, особенно в цепочках поставок критических минералов. У США тоже есть такие рычаги против Китая, но китайцы действовали как монополист, вытесняя конкурентов и создавая критическую зависимость от своих товаров. И они готовы применять это оружие: уже применяли против США, Японии, Литвы и Норвегии.
Дэн Курц-Фелан: Удивительно, что мы сами удивились тому, насколько жёстко Китай ответил ограничениями на поставки критических минералов после наших пошлин в июне прошлого года.
Роберт Лайтхайзер: Мы были немного удивлены, хотя, возможно, не должны были. Удивило не столько то, что они применили оружие, сколько его мощь. Президент и его команда много делают, чтобы выбраться из этой ловушки.
Пока нам не удастся избавиться от критической зависимости, мы должны менять ситуацию осторожно. Нам нужно сокращать дисбаланс и защищать свои технологии, но следует помнить, что Китай способен парализовать наше военное производство, дипломатию и экономику. То, что у нас есть схожие рычаги против Китая, не делает нашу уязвимость меньше.
Китай тратит сотни миллиардов долларов, чтобы избавиться от зависимости от нас; мы должны делать то же самое. Моя позиция — "стратегическое размежевание". Политика Китая состоит в том, чтобы создавать критическую зависимость других от себя и одновременно избавляться от собственной зависимости. Пекин открыто заявляет об этом, чтобы в будущем действовать, не оглядываясь на мнение других.
Валюта, пошлины и критические зависимости
Дэн Курц-Фелан: Часто обсуждается ещё один инструмент — валютные манипуляции. Профицит счёта текущих операций Китая, похоже, достиг рекорда, а на китайскую валюту, юань, оказывается огромное давление. Почему в валютной сфере не сделано больше? Что бы вы делали сейчас, находясь у власти?
Роберт Лайтхайзер: Не знаю, самое ли это крупное преимущество китайской промышленной политики, но в первую двойку-тройку оно точно входит: их валюта крайне занижена и подвержена манипуляциям. Главный инструмент ответа для меня — пошлины. Это самый простой инструмент. Но мы опять упираемся в вопрос критических зависимостей: насколько жёстко можно действовать? Нужно идти так далеко, как позволяет наша уязвимость.
Прежде всего нам нужно прекратить передачу богатства Китаю в обмен на текущее потребление. Пошлины могут компенсировать валютное преимущество. Это не единственный вариант: можно также облагать налогом китайский капитал, возвращающийся в США. Но любой из этих шагов нужно сопоставлять с риском, связанным с нашими критическими зависимостями, и делать максимум возможного, пока мы не избавимся от них.
Новая сделка с Мексикой и Канадой
Дэн Курц-Фелан: Поговорим о Северной Америке и Соглашении США — Мексика — Канада (USMCA), которое вы согласовали как обновление НАФТА в первый срок. Несколько лет назад вы писали в Foreign Affairs, что это соглашение открыло новую эпоху торговой политики, нацеленной на возвращение рабочих мест в США и развитие североамериканского региона. Вы также называли его двухпартийной основой, способной сохраняться при смене администраций.
Теперь судьба USMCA неясна. Во второй администрации Трампа жалуются на продолжающиеся дефициты с Мексикой и Канадой и на низкую долю американских деталей в североамериканских автомобилях. Что соглашение сделало правильно, а в чём ошиблось? Что должно быть в повестке новых переговоров? Какой была бы цена распада соглашения?
Роберт Лайтхайзер: Фактически USMCA, как и НАФТА, — это два торговых соглашения, а не одно.
Дэн Курц-Фелан: Потому что Мексика и Канада мало торгуют друг с другом?
Роберт Лайтхайзер: Да. А в тех областях, где они торгуют, правила уже заданы Транстихоокеанским партнёрством. Поэтому США нужно разобраться отдельно с каждой из стран.
Краткая история такова. В 1965 году мы заключили автомобильное соглашение с Канадой. Американские автокомпании хотели использовать более дешёвую рабочую силу в канадском Виндзоре и продвинули сделку, которая фактически создала канадский автопром. Затем Брайан Малруни и Рональд Рейган заключили соглашение между США и Канадой в 1988 году. Позже администрации Буша и Клинтона добавили Мексику, и появилась НАФТА.
Росс Перо дважды баллотировался в президенты, критикуя прежде всего эту сделку и предупреждая о "гигантском всасывающем звуке" американских рабочих мест, уходящих на юг. Он оказался скорее прав, чем неправ, а соглашение было ужасным. Все последующие кандидаты в президенты обещали пересмотреть НАФТА, но никто этого не сделал. Соглашение было крайне непопулярным и имело много негативных последствий.
Трамп тоже шёл на выборы с этим обещанием и, в отличие от предшественников из обеих партий, действительно провёл переговоры. Мы многое улучшили, но по итоговым показателям дефицит торговли с Мексикой остался и значительно вырос. С Канадой ситуация иная: есть дефицит, но если исключить энергоносители, то по товарам у США возникает профицит. А по услугам цифры неясны.
Дэн Курц-Фелан: То есть к Канаде вы отнеслись бы мягче, чем сейчас относится Трамп?
Роберт Лайтхайзер: Проблема серьёзнее на мексиканской стороне. Дефицит торговли с Мексикой стал очень большим. Для решения глобальной проблемы торгового дефицита нельзя игнорировать крупнейшие двусторонние дефициты. Придётся вводить пошлины и требовать большей доли североамериканских и американских компонентов.
Мексика должна хотя бы двигаться к балансу с США. Но не весь дисбаланс одинаково плох. Если завод перенести из Китая в Мексику, дефицит с Мексикой вырастет, а с Китаем снизится, и это отвечает интересам США. В отличие от большинства стран, мы заинтересованы в процветании Мексики, а она — в нашем. Нас связывают люди, культура, граница и иммиграция.
Нужно, чтобы Мексика больше покупала у США и чтобы в мексиканских товарах было больше мексиканского содержания: сейчас в них слишком много китайских и других иностранных компонентов.
Вероятно, понадобятся два новых соглашения, хотя их можно по-прежнему называть одним. Полностью разрушать систему было бы ошибкой: политические издержки превысят выгоду. Стороны, думаю, договорятся.
С Мексикой нужно найти способы, в том числе с помощью пошлин, сократить дефицит, не подорвав её экономику. Экономический кризис в Мексике был бы очень плох и для США. Можно изменить правила происхождения и критерии существенной переработки, повысить долю мексиканского содержания. Потребуется изобретательность.
Джеймисон Грир — отличный переговорщик, а мексиканец Марсело Эбрард очень талантлив. Клаудия Шейнбаум, на мой взгляд, одна из самых умных мировых лидеров. Трудно поверить, что они не смогут найти решение, но изменения необходимы. Самым важным нашим решением было включить в соглашение положение о пересмотре и возможном прекращении. Именно поэтому сейчас идут новые переговоры.
Цена неопределённости: останутся ли пошлины
Дэн Курц-Фелан: От бизнеса часто можно услышать: мы приспособимся к любой системе, но неопределённость, связанная с тарифами и торговыми соглашениями во второй срок Трампа, сама по себе дорого обходится. В первый срок её было гораздо меньше. Теперь же для пошлин используются необычные правовые основания, прежде всего Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA). Верховный суд этот подход отклонил. Трамп также применяет пошлины из-за неторговых споров как инструмент внешней политики. Есть и неопределённость вокруг USMCA. Не тревожат ли вас долгосрочные издержки этой неопределённости?
Роберт Лайтхайзер: Когда я думаю о неопределённости, меня беспокоит прежде всего неуверенность в том, что пошлины сохранятся. Предприниматели будут строить в США, если будут знать, что тарифы останутся. Говоря о предсказуемости, бизнес на самом деле хочет предсказуемости без пошлин. Я тоже за предсказуемость, но с пошлинами: именно они побуждают перемещать производство сюда.
Я не предлагал использовать IEEPA: я видел в этом риск. Но считаю анализ и толкование президента правильными. С ними согласились трое судей, но, к сожалению, шестеро не согласились.
Дэн Курц-Фелан: Вы ещё в прошлый раз считали, что это слишком рискованно?
Роберт Лайтхайзер: Я хотел иметь надёжную правовую основу. Нынешний путь гораздо сложнее, но и надёжнее. Против нас подали более 4000 исков, и эти дела мы выиграли. Мне нужна уверенность бизнеса в том, что пошлины сохранятся. Выбор IEEPA имел свою цену. Это был рациональный и понятный подход, но Верховный суд его отклонил, и мы потеряли часть преимущества и год времени. Люди сомневались, сохранятся ли пошлины, и поэтому не делали инвестиций, которые иначе могли бы сделать.
Задним числом ясно, что нам следовало сразу идти нынешним путём. Президент гибок: он бизнесмен и, если что-то не срабатывает, пробует следующий вариант.
Дэн Курц-Фелан: И говорит вам всё, что нужно, чтобы вы подобрали правовой путь к тем пошлинам, которые он хочет.
Роберт Лайтхайзер: Он точно диагностировал проблему. Торговая система и дисбалансы убивают нашу страну. По-моему, он выбрал правильный инструмент — пошлины — и в целом верно определил соотношение тарифных ставок. Например, Британия должна платить меньшие пошлины, чем Китай или Вьетнам. Путь к этому оказался сложным, и было бы лучше прийти к результату раньше, но мы имеем то, что имеем.
Правила, национальная безопасность и лоббизм
Дэн Курц-Фелан: Есть ещё один элемент вашей статьи. Он связан с обсуждениями на нашем подкасте с представителями администрации Байдена — главой Национального экономического совета Лаэль Брейнард и Джейком Салливаном. Когда вы говорите о системе, правилах и соглашениях с друзьями и союзниками, но допускаете исключения ради национальной безопасности или политической и социальной сплочённости, это открывает большой простор для двусмысленности и злоупотреблений. При Байдене, например, всё больше товаров попадало под экспортный контроль под предлогом национальной безопасности. Как ограничить возможности для злоупотреблений и лоббизма со стороны бизнеса?
Роберт Лайтхайзер: Я вижу это иначе. В так называемой системе, основанной на правилах, нет правил для 90% мер промышленной политики, поэтому индивидуальные запросы на исключения и лоббизм неизбежны.
Вместо 9000 правил, которые люди всё равно пытаются обойти, нужно задать измеримую цель. Страны с крупным профицитом в торговле с США — а в идеале с крупным глобальным профицитом — должны платить высокие пошлины, которые вернут их к балансу. При таком подходе простор для особых просьб сократится.
Это не так далеко от идеи Джона Мейнарда Кейнса в Бреттон-Вудсе. Он предлагал создать Международный клиринговый союз, который принуждал бы страны к балансу через валютные или торговые расчёты. В экспортном контроле я не делал бы почти никаких исключений. Что касается лоббизма, о котором говорят Джейк Салливан и другие, не знаю, как его полностью исключить. Я бы просто не уступал и говорил "нет".
Дэн Курц-Фелан: Например, когда Nvidia приходит и говорит: "Нам нужно разрешить продажи", — просто ответить "нет"?
Роберт Лайтхайзер: Не могу даже представить иного. Руководители этих компаний, похоже, до сих пор мыслят категориями 1990-х: будто Китай — рыночная экономика и, если передать ему достаточно богатства, он в конце концов станет Швейцарией. Не знаю, верят ли они в это искренне или ими движут личное обогащение и интересы компании. Но опыт последних 30 лет ясно доказал, что это неверно.
Нужно признать Китай противником, чьи цели резко расходятся с целями США и всего Запада. Иначе зачем вообще нужны экспортный контроль или другие оборонные ограничения?
Дэн Курц-Фелан: Если передовые полупроводники — наше "узкое место", мы должны…
Роберт Лайтхайзер: Мы не должны продавать их никому в мире. Компании возразят: "Мы хотим подсадить Китай на наши технологии, чтобы его инфраструктура зависела от нас". Трудно поверить, что кто-то всё ещё настолько наивен. Китай сам говорит, что его политика заключается в избавлении от такой зависимости. Не знаю, то ли эти люди не извлекли никаких уроков из последних 30 лет, то ли просто пользуются удобным аргументом, который помогает их компаниям зарабатывать больше.
Мысль, будто Китай позволит США создать новое "узкое место", не вкладывая достаточно средств для его устранения, — совершенно нелепа.
Дэн Курц-Фелан: В статье "Новый торговый порядок" есть ещё многое, что стоит обсудить. А пока большое спасибо за статью и сегодняшний разговор.
Роберт Лайтхайзер: Большое спасибо, Дэн. Рад был побеседовать.
